• A
  • A
  • Transnationaal onderwijs: eigen vermogen bestaat niet

    (foto: Aranjuez1404)

    (foto: Aranjuez1404)

    - Het is positief als universiteiten buitenlandplannen ontplooien, maar WHW-expert Peter Kwikkers waarschuwt daarbij wel voor juridische, onderwijsrechtelijke, politieke en financiële valkuilen. “hoe kan een rijksuniversiteit, een rechtspersoon naar publiek recht, bekostigd met belastinggeld, nu privaat geld bezitten?”

    Export van ons gedachtegoed in onderwijs en wetenschap is goed. Maar – even over China – dat land is booming en spannend en zegt nu leuke dingen over klimaatpolitiek en vrijhandel, maar excelleert ook in industriële spionage, economische machtspolitiek, territoriale usurpaties in de Zuid-Chinese Zee en isolatie van Taiwan. De joint venture in Yantai is een Chinese venture. Één stap buiten de lijntjes en Groningen zit op het vliegtuig terug. En hoe ontbind je dan op een manier die past binnen de lijntjes van onze wetgeving?

    Zoals vorige week gezien omvat de consultatieversie van de amvb Transnationaal onderwijs complexe beleidsjuridische thema’s over de uitleg van weigeringsgronden, financiële uitvoering, inschatting van politieke, bestuurlijke, onderwijsmatige, financiële en juridische risico’s. Zelfs als er voor het gemak vanuit wordt gegaan dat het met de academische vrijheid en politieke stabiliteit in dat buitenland wel snor zit, is het een mijnenveld. 

    Zachte borging van harde rechten

    Zijn de beschermingsbepalingen voor studenten, docenten en onderzoekers, vol op de activiteiten op de branchecampus van toepassing? En hoe zit het in die internationale wereld met de rechten van Nederlandse studenten, Nederlandse docenten en Nederlandse wetenschappers? Hebben die geen voorrangsrechten meer? Geen mineur probleem, want anti-globalisering- en anti-EU-bewegingen en xenofobe tendensen huizen precies daar: ‘die buitenlanders worden altijd voorgetrokken ten koste van onze rechten en met onze zuurverdiende belastingcenten’. Geen populisme om te negeren. 

    Bij schending van die normen moeten effectieve edoch proportionele sancties worden opgelegd. Ik zie daar forse lacunes. Het is twijfelachtig of de waarborg van academische vrijheid en andere rechten in een buitenland voldoende sterk kan worden gemaakt en de risico’s van winst en verlies fair zijn verdeeld. In de EU zou dat misschien kunnen lukken, alhoewel: we hoeven maar naar het existentiële gevecht van de Centraal Europese Universiteit in Boedapest, de Soros universiteit, te kijken om het optimistisme te dempen. Ook in Polen zou ik mij even niet vestigen. Buiten de EU is de instabiliteit nog veel groter en ontbreken borgende EU-mechanismen. 

    Trouwens: dat D66 haar aarzelingen vooral projecteert op de academische vrijheid en een bestedingsverbod is enigszins schijnheilig gezien haar gedrag rond wettelijke bepalingen die in Nederland zijn teruggedraaid of niet worden gehandhaafd. Denk aan toegankelijkheidbeperkingen en rendementsmaatregelen die steeds zwaarder tellen, zoals het depriverende leenstelsel, de selectie-industrie anders dan door tentamens na de poort, overdreven bsa-gebruik, en voortdurende onwettige en illegitieme studiepuntenroof die wordt gedekt door een op dit punt falend College van beroep voor het hoger onderwijs. 

    Eigen vermogen is onzin 

    Ik pik er een onderwerp uit dat ook betrekking heeft op de dekking van de dagelijkse beslommeringen van universiteiten en hogescholen in Nederland, en het controlewerk van accountants en de Inspectie. Dat betreft de in beton gegoten voorwaarde dat er geen stuiver Rijksbijdrage aan buitenlandse vestigingen wordt besteed. 

    Maar waarom? Dit wordt toch allemaal uit ‘eigen vermogen’ betaald, dus waar bemoeit de minister zich mee? Er is iets niet pluis met het onderscheid privaat-publiek geld, want er hangen geen lintjes aan euromunten en ze worden niet in een koperen ketel bewaard dus er zit ook geen uiensoeplucht aan. Nu de WHW het onderwijs van een bekostigde instelling in het buitenland net zo regelt als de niet bekostigde rechtspersonen voor hoger onderwijs in Nederland, zie artikel 1.19, zouden wet en minister zich moeten beperken tot de deugdelijkheidseisen zoals die voor laatstgenoemde categorie instellingen gelden. Maar Kamer en minister doen het tegendeel en dus sloot ik vorige week met de opmerking dat dit ‘eigen geld’ helemaal niet eigen is, maar wel onnodig gedoe veroorzaakt. 

    En inderdaad: hoe kan een rijksuniversiteit, een rechtspersoon naar publiek recht, bekostigd met belastinggeld, nu privaat geld bezitten? Staats- en bestuursrechtelijk is dat volkomen onmogelijk. Als de Kamer dat niet gelooft moet hij maar een jurist vinden die dit met droge ogen anders kwalificeert. 

    Kernvraag is daarmee ook of een afgrenzing van een ‘eigen vermogen’ zinvol is. Dat fenomeen is oneigenlijk en onhanteerbaar en ja: tot wiens vermogen behoort dat andere deel dan? Is dat geleend van het Rijk en geen eigendom van de universiteit of hogeschool? En hoe zit het met de veel geroemde bestedingsvrijheid? En met de terugvorderingen van Rijksbijdrage in de tijd van de ‘bekostigingsfraude’ op basis van foute wetsuitleg (zie Geldstromen en Beleidsruimte, Kwikkers et al, 2009, hfst 11)? Tenslotte is alles wat de universiteit ooit heeft gedaan met publieke middelen uit de grond gestampt. Ook dat ‘eigen vermogen’ kon uiteindelijk alleen worden binnengeharkt omdat de overheid genereus bekostigde; het is dus return on investment. 

    Dat een buitenlandinvestering alleen uit "eigen vermogen" mag, is niet evident. De overheid subsidieert vaker privaat initiatief. Waarom dan geen sterk verwant initiatief van onze "eigen” universiteit of hogeschool? Dat geen rijksgeld mag worden besteed aan een transnationaal initiatief, of ontbinding ervan, is een beleidskeus; geen staatsrechtelijke noodzaak. Juridisch is het zelfs een utopie; een begrotingsschot is alleen waterdicht als voor die activiteit een volledig zelfstandige rechtspersoon is opgericht. Maar dat haalt de ratio en de meerwaarde voor de universiteit onderuit. 

    Wanneer ook Nederland of de universiteit in Nederland profiteert, bijvoorbeeld van onderzoeksresultaten, is dit bestedingsverbod unfair beleid. Dat er nooit publiek geld in die activiteit mag vloeien is bovendien inconsequent, want waarom mag onderwijsgeld wel in Nederland aan buitenlanders worden besteed? Het collegegeld van buitenlanders van buiten de EER is niet altijd kostendekkend. Het belang van de aanwezigheid van buitenlandse studenten voor de Nederlandse economie rechtvaardigt dan hooguit subsidie van het ministerie van EZ of desbetreffende gemeente, maar geen onderwijsbekostiging door OCW. 

    Het is positief als instellingen intelligent vormgegeven activiteiten in het buitenland ontplooien; mijn ervaringen bij de Raad van Europa na de val van de Muur hebben dit onwrikbaar bevestigd. In internationaal perspectief zijn buitenlandse vestigingen geen unicum. Wij zijn echter gewend om alles in onderwijs en onderzoek in eigen land te besteden en soms te verkwisten. 

    Maar let wel: vóór invoering van de WHW bestond er helemaal geen eigen vermogen. Dat is sinds eind jaren ’80 voetje voor voetje geïntroduceerd om (vooral de universiteit) beleidsruimte te geven en te stimuleren om "ondernemend” te worden en jarenlange bezuinigingsrondes te accommoderen met inkomsten uit contractonderwijs en contractonderzoek, waarbij Twentes Technopolis als breekijzer fungeerde (zie de richtinggevende bundels ‘Naar een ondernemende universiteit’, Rinnooy Kan e.a, 1987, en ‘Samenwerking tussen bedrijf en onderwijsinstelling’, Kwikkers e.a, 1989). 

    De scherpe scheiding tussen overheidsmiddelen versus eigen vermogen leidt tot creatief boekhouden onder dekking van de instellingsaccountant, dat door de Inspectie even willekeurig wordt gecontroleerd. Het is boekhoudkundig eenvoudiger en bestuursrechtelijk zuiverder om ervan uit te gaan dat al het geld van de instelling is en verantwoord dient te worden aangewend ten behoeve van onderwijs en onderzoek zoals bedoeld is in artikel 1.3 WHW. 

    Hoe weten we in hoeverre een oriëntatiereis van een delegatie van de RUG om de leden van de universiteitsraad om te stemmen en een paar ton kostte, geen positieve bijdrage levert aan het regulaire onderwijs en onderzoek? En een fancy seminar voor een hoogleraar in fancy Harvard wel?

    Scheiding van publieke en private middelen – en dito bestedingen – geschiedt met oncontroleerbare boekhoudkundige toerekeningen; niet via een behoorlijke juridische kwalificatie; laat staan op basis van een doordachte onderbouwing van het onderscheid.

    De werkelijke achtergrond van het onderscheid is dat er een paar bijzondere universiteiten (instellingen zonder eigen rechtspersoonlijkheid op kerkelijke grondslag) zijn geweest die – lang geleden – met private middelen van een daartoe opgerichte stichting of vereniging zijn opgericht en pas daarna zijn bekostigd. Maar die investering – ten dienste van het algemeen nut – is allang ruimschoots gecompenseerd uit de volledige overheidsbekostiging. Voor de nu allemaal bijzondere hogescholen – ondanks een iets andere ontstaanshistorie – geldt dat ook. 

    Het nutteloze onderscheid van ”eigen vermogen, kost veel controlegeld en confusie. Ik heb altijd betoogd dat het beter is als de zogenaamde private middelen (die bestaan eigenlijk helemaal niet) onder dezelfde voorwaarden voor bekostiging zouden vallen als de middelen die direct uit 's Rijks Kas worden verkregen: ten behoeve van de wettelijke taken van art 1.3 WHW. 

    Taken die buiten 1.3 vallen - of die niet kunnen worden uitgevoerd zonder WHW-bepalingen te overtreden, moet de instelling gewoon niet willen uitvoeren. De medezeggenschapsraad moet hiervoor gaan liggen en anders moet de minister dat doen. Het is aan te bevelen om dat zogenaamde eigen vermogen onmiddellijk te saneren: alles is vermogen van de instelling en kunnen de beperkende artikelen 1.19 t/m 1.19b en 7.17, met amvb en beleidsregels, vervallen.

    Als er dan nog steeds behoefte is om aan een bepaalde universiteit of hogeschool te kunnen schenken of vererven en een eigen al of niet geoormerkt potje te creëren zonder dat dit in algemene middelen vloeit of onder de voorwaarden voor bekostiging of wettelijke regeling valt, kan dat via een steunstichting met het college van bestuur als bestuur. Dat is wel zo duidelijk. 

    Slot 

    Dat buitenlandse avonturen niet ten koste of voor risico van het onderwijs en onderzoek in Nederland moeten worden beleefd, staat buiten kijf. Dat betreft immers geen prioritaire taak. Maar al die koudwatervrees is niet logisch. 

    Het wetsvoorstel Bevordering Internationalisering leverde – behalve amendementen, drie nieuwe artikelen 1.19, 1.19a en 1.19b en een amvb – een Kamermotie op (Kamerstukken 34 355, nr. 28) die de regering verzocht “geen toestemming te verlenen aan transnationaal onderwijs waarin de academische vrijheid niet op dezelfde of vergelijkbare wijze geborgd is als in Nederland, en (…) voorts geen toestemming te verlenen aan transnationaal onderwijs waarin de studenten aan de opleiding verplicht onderwijs moeten krijgen in een bepaalde politieke ideologie, zoals het marxisme, of waar de samenstelling van het curriculum en de inhoud van de vakken gecontroleerd worden door de overheid van het betreffende land”. 

    Het gehaspel met eigen vermogen en rijksbijdragegeld veroorzaakt slechts ingewikkelde regelgeving en belemmert de uitvoering zonder dat het uiteindelijke risico van ‘de overheid’ wordt gemitigeerd.

    Voorzichtigheid is geboden, maar er is voldoende reden om dit interessante en belangrijke initiatief uit te proberen. Of dat lukt hangt ook van een open opstelling en het contract (dat ik niet ken) met China af. Internationale samenwerking en export van onderwijs en wetenschap, maar ook inachtneming van rechtsstatelijke normen, waarden en regels, zijn doelstellingen die in openheid en de kans verdienen om zich te bewijzen. Kleindenken, of veronderstellen dat het met de academische vrijheid in Nederland wel goed zit, waarvan de nieuwe regelgeving getuigt, hoort daar niet bij. 

    Terwijl de (internationale) maatschappij hard doortrekt, wordt internationalisering met die stelregel en de uitwerking ervan door Nederlandse politici, onder provinciaalse juk gehouden. Zo raakt de geplande joint venture van de Rijksuniversiteit Groningen in de Chinese provinciestad Yantai buiten bereik. Tenzij deze “buiten de WHW om” wordt doorgezet, maar dat lijkt mij onverstandig. De Rijksuniversiteit Groningen bezwoer dat zij uit alle macht de academische vrijheid in China zal respecteren en hoopt zo Haagse gemoederen te kunnen bedaren, maar het nakomen van die belofte vereist veel meer dan het aanbieden van ongecensureerd internet en lijkt mij eerder onmogelijk. 

    De Gronings-Chinese puzzel is temeer een breinbreker omdat China verplicht stelt dat deze vestigingen joint ventures met de Chinese overheid zijn. Dat betekent onvermijdelijk dat daar ook Chinees (onderwijs-)recht geldt. In elk vestigingsland voor een branchecampus of een enkele opleiding, al of niet in samenwerking, bestaan andere juridische, onderwijsrechtelijke, politieke en financiële valkuilen. Dat is misschien de reden dat de minister met de concept-amvb de bevoegdheid claimt om landen aan te wijzen waar dit wel en niet mag. Daarvoor zijn geen criteria in de wet of in de amvb opgenomen, maar Hongarije, Polen en Turkije zullen wel bezwaar maken als zij op de negatieve lijst komen te staan. 

    In de Haagse keuken is een fusiongerecht bereid voor internationalisering, maar dat is te vet en slecht verteerbaar. Het betreft absoluut ingewikkelde materie, maar de artikelen 1.19-1.19b WHW plus de amvb zijn geen exempelen van goed en doelgericht regelgeven en zijn ook niet geschikt om opnieuw de ijskast in te gaan. Er moet met verse ingrediënten lichtere kost worden geserveerd om de internationalisering buiten de landsgrenzen te laten slagen. 

     

    HO-WHW-expert Peter Kwikkers is sinds 2000 zelfstandig adviseur onderwijs, wetenschap, beleid, bestuur en recht. Hij werkte de 20 jaar daarvoor in diverse functies bij diverse verschillende publieke organisaties, was o.a. een van de projectleiders van de oorspronkelijke Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, en publiceert regelmatig over hoger onderwijs en wetenschap.