Het zwaard van de overheid
Al voordat het experiment met de prestatieafspraken goed is geëvalueerd wordt door het hoger onderwijs (althans de organisaties die geacht worden het hoger onderwijs te vertegenwoordigen) actie gevoerd om te voorkomen, dat er met de overheid opnieuw dergelijke afspraken moeten worden gemaakt.
Volgens Ad de Graaf zijn de prestatieafspraken zelfs mislukt. In zijn ogen is het een ineffectief instrument. Thom de Graaf, de voorzitter van de Vereniging Hogescholen (VH) beweert dat al jaren. Terwijl het alom geprezen rapport van de commissie-Veerman er toch echt een lans voor brak en de VH en VSNU er in de hoofdlijnenakkoorden van 2011 mee hebben ingestemd. Volgens de VH-voorzitter weliswaar “formeel vrijwillig maar feitelijk afgedwongen”, maar dat klinkt toch nogal slap. Was dan wat flinker geweest.
Ik pleit nu overigens niet voor handhaving van de prestatieafspraken zoals we die de afgelopen vier jaar hebben gehad. Het was een experiment om van te leren. Laten we eerst de evaluaties afwachten en er dan lering uit trekken. Vervolgens is het, dunkt mij, aan de overheid om te besluiten onder welke voorwaarden zij het hoger onderwijs in de toekomst wil bekostigen. Dat is haar onvervreemdbare verantwoordelijkheid en bevoegdheid.
Toen Wim Meijer in 1973 staatssecretaris van Cultuur Recreatie en Maatschappelijk Werk werd was de sector enthousiast. Hij kwam uit de sector; dat zou dus wel goed komen. Het viel erg tegen. Meijer had de bijzondere opvatting, dat als de overheid het welzijnswerk goeddeels betaalde haar ook zeggenschap daarover toekwam. Dat was nieuw en werd ongewenst geacht (een lot dat innovaties wel vaker treft). Niet voor niets is de ondertitel van Meijers biografie ‘tegen de stroom in’. [1] Het welzijnswerk zat meer op het spoor van Churchill: “Give us the tools and we will finish the job.”[2]
Ook al wist de voorzitter van de VH allang dat prestatieafspraken uit den boze waren, er werd toch een commissie ingesteld, onder leiding van Arie Slob, om een onderzoek naar de prestatieafspraken in het hbo in te stellen. De commissie-Slob is in haar naar mijn mening op één punt na tamelijk evenwichtige rapport overigens niet zo pessimistisch als de beide Graven.
Dat de commissie Slob redelijk positief oordeelt klopt met wat we als de afgelopen jaren van hogeschoolbestuurders hebben gehoord. Velen hebben tegenover de Reviewcommissie verklaard dat de prestatieafspraken hen best wel hebben geholpen. Niet voor niets zegt de commissie-Slob daarom in haar tweede aanbeveling, dat de positieve aspecten uit de prestatieafspraken moeten worden behouden.
Op één punt vind ik het rapport niet overtuigend en dat ene punt is wel cruciaal: aan wie leg je verantwoording af? De commissie zegt: aan stakeholders met wie je afspraken hebt voorbereid en gemaakt, maar ook “in algemene zin”. Dat is wel erg vaag.
Thom de Graaf ziet sowieso geen rol voor “verticale prestatie- of kwaliteitsafspraken”. Hij ziet die als “een dead end street”. Hij vervolgt: “Vanzelfsprekend moeten de hoger onderwijs-instellingen zich blijvend verantwoorden over de besteding van de middelen voor onderwijs en onderzoek. En vanzelfsprekend zullen zij inzicht moeten geven over hun koers en concrete acties. Maar dan in de eerste plaats aan hun eigen interne én externe stakeholders [cursivering van auteur, red] met wie de bestuurders gezamenlijk een strategische visie en dito beleidsplan kunnen ontwikkelen. De kracht van medezeggenschap en van betrokkenheid van de Umwelt van hogeschool en universiteit moet zo groot zijn dat verticale sturing contraproductief en irrelevant wordt.”
Horizontaal toezicht
Ik denk dat de externe stakeholders (met Japke Bouma, geef ik de voorkeur aan het woord belanghebbenden) te veel gezag krijgen en overbelast worden. Het zijn partijen die een (altijd beperkt) belang hebben. Dat mogen ze zeker laten gelden en zo kunnen ze invloed verwerven, maar zolang ze niet betalen komt hun mijns inziens geen zeggenschap toe.
Thom de Graaf spreekt over ‘horizontaal toezicht’. Volgens mij is dat een contradictio in terminis. Horizontaal kun je samenwerken, je kunt je (mede) verantwoordelijk voelen tegenover externe partners, maar toezicht veronderstelt een hiërarchie. Een toezichthouder, intern of extern, moet macht hebben.
De interne ‘belanghebbenden’ komt in mijn visie een veel steviger rol toe dan de medezeggenschapswetgeving hun ook na de laatste wijzigingen geeft. Maak van universiteiten en hogescholen maar republieken die zichzelf besturen. Interne democratie kan de externe verantwoording echter niet vervangen. Ook een democratische universiteit of hogeschool werkt in opdracht van de Nederlandse samenleving, vertegenwoordigd door de overheid, en staat daarom onder haar toezicht.
Waar blijft de overheid bij Arie Slob en Thom de Graaf?
Een instelling moet zich volgens Slob “verhouden tot de algemene beleidsdoelen van de landelijke overheid”. Maar de minister mag alleen “helderheid over dit proces vragen” (aanbeveling 6 en vlak daarboven). Thom de Graaf denkt in dezelfde richting.
Dat is echt te dun. Als we van één ding te veel hebben gezien is het wel, dat politiek, bestuur en management vooral over processen gaan en niet over inhoud. Je zou het zelfs als een kenmerk van het “New Public Management” kunnen zien. Daarmee wordt meteen geïllustreerd, dat een dergelijke vorm van (be)sturen in hoge mate technocratisch is en belangrijke inhoudelijke en kwalitatieve aspecten verwaarloost. In mijn ogen is dat één van de oorzaken van de breed levend onvrede over dat soort management.
Een overheid die (namens het Nederlandse volk) het leeuwendeel van de kosten draagt kun je sowieso niet in de rol van procesbewaker opsluiten. Ik vind wel, dat zij regelmatig onverstandig gebruik maakt van haar bevoegdheden en te weinig ruimte laat voor de eigen verantwoordelijkheid van in de eerste plaats de docenten (de 12 contacturen in het hoger onderwijs, de 1000 of 1040 uur in het voortgezet onderwijs, enz.), maar dat betekent niet dat je haar de verantwoordelijkheid kunt ontnemen. Je moet je ervoor inspannen dat ze daar verstandiger mee omgaat.
Daarvoor is een voortdurende dialoog noodzakelijk. Hoofdlijnenakkoorden en prestatieafspraken waren een poging daartoe. Na een zorgvuldige evaluatie (waar Slob c.s. een nuttige voorzet voor hebben gegeven) kan worden beslist hoe die dialoog het beste kan worden voortgezet.
Ik eindig met de apostel Paulus, die al aan het begin van onze jaartelling in de eenentwintigste eeuw nog steeds bruikbare adviezen gaf. In zijn brief aan de Romeinen (hoofdstuk 13) schrijft hij: “Wie doet wat goed is heeft van de gezagsdragers niets te vrezen, alleen wie doet wat slecht is. U wilt niets van de overheid te vrezen hebben? Doe dan wat goed is en zij zal u prijzen. (…) Maar wanneer u doet wat slecht is, kunt u haar beter vrezen: ze voert het zwaard niet voor niets.”
Zelfs Churchill kreeg niet wat hij vroeg. De belangrijkste leverancier van de ‘tools’ trok ook het opperbevel van de legers aan zich. We zijn er niet slechter van geworden.
Olchert Brouwer was lid van de Reviewcommissie. Hij schrijft dit artikel op persoonlijke titel.
[1] Margriet van Lith, Wim Meijer, tegen de stroom in, 2016.
[2] Winston Churchill, Radio Broadcast 9 februari 1941.
Aanstaande maandag besteedt ScienceGuide bijzondere aandacht aan de aanbevelingen van de commissie Van de Donk in een speciale Nieuwsbrief.
