Centrale bestelling of individuele profilering
Onafhankelijk HO-WHW-adviseur Peter Kwikkers overdenkt vanuit bestuurs- en beleidsjuridisch perspectief een onderwerp in het hoger onderwijs en wetenschapsbestel. U leest hier zijn ingezonden artikel.
“Het hogeronderwijs- en wetenschapsbestel wordt in balans gehouden door borging van rechtsposities, adequate financiering, waardige bestuurlijke organisatie en vooral een stabiel doorontwikkelingsperspectief. De WHW moet daarvoor het ruimtescheppend instrument zijn dat tegelijk bescherming biedt tegen overijverige beleidmakers en besturen. Althans: dat zou mooi zijn, want hoger onderwijs en wetenschap, studenten en arbeidsmarkten zijn gebaat bij een helder en open bestel in dynamisch evenwicht. Er zijn een paar hoofdlijnen die een goed bestel creëren èn helpen tegen bestuursfalen en -crises. Daarom een korte vogelvlucht over vier van die hoofdlijnen: binariteit, de student, vraag en aanbod, het experimentenbestel.
1. Diversificatie en Binairiteit
Eerst de binairiteitsvraag. De oorzaken van zich verdiepende en verbredende crises aan de Universiteit van Amsterdam, schijnen daar te worden toegeschreven aan de bestuursconstructie van de top: een raad van toezicht en een college van bestuur van een universiteit en een hogeschool in personele unies. Dit is extra boeiend omdat dit feitelijk geen binairiteitsvraag is: hogeschool en universiteit – en hun opleidingen – zijn immers keurig gescheiden in wo en hbo. In Amsterdam is minder sprake van belangenconflicten, maar heerst een waardenconflict: alleen oplosbaar met een adequate structuur. En dan zijn de voordelen evident.
Binairiteit of unitairiteit betreft een basale systeemkeuze: een gelaagd dus moeilijk thema. In 1992 werden alle polytechnics in het Verenigd Koninkrijk bij pennenstreek universiteit. In 25 jaar dreven alleen wat kleine universiteiten richting beroepsgerichtheid en een enkele grote polytechnic realiseerde een academisering. Een het bestel alleen bezien vanuit binair-of-niet-perspectief getuigt van een forse dode hoek waarin bijvoorbeeld ook het mbo zit.
Met de Wet kwaliteit in verscheidenheid in 2013, eindigde het titulatuurverschil tussen wo- en hbo-afgestudeerden, maar al zijn wo- en hbo-graden nu dezelfde, ze zijn niet hetzelfde. De bama-structuur, met de geforceerde doch onnodige harde knip, veroorzaakt onnodige beletselen voor de ontwikkeling van hoger onderwijs en wetenschap en ernstige drempels voor sociale klassen en individuen die tot de categorie laatbloeiers kunnen worden gerekend en waarvoor dit jaar mede dank zij het jaarverslag van de Inspectie wat aandacht lijkt te ontstaan. Binair, maar zonder bama-onderwijsstructuur zouden we beter af zijn; dat kan, want bama is niet verplicht vanwege ‘Bologna’.
Het is beter als de institutionele grenzen tussen universiteit en hogeschool duidelijk zijn: voor bestuurders omdat dit hen disciplineert, voor studenten die transparanter aanbod krijgen, en voor werkgevers die beter weten welk vlees zij in de kuip krijgen en waar zij dat vlees moeten halen. Het Nederlands ho-bestel is gevest op een gelijkwaardig verschil in oriëntatie: beroepgericht : wetenschapgericht. Dit onderscheid is waardevol. Het ordent automatisch, efficiënt en effectief.Elk land kent wel een vorm van binairiteit en (zelf-)profilering, maar formele binairiteit verschaft iedereen nuttige klaarheid. Hoe nuttig hangt van andere dingen af. Een hogeschool moet niet worden gevierendeeld door academic of professional drift. Binairiteit moet geen last zijn door het overdadige macrodoelmatigheidsbeleid of vanwege de toetsingsmodellen van de NVAO.
Een derde te beheersen binair struikelblok is dat universiteit en hogeschool de handen vol hebben aan hun primaire taken onderwijs en onderzoek. Valorisatie, geld verdienen met onderzoek, is slechts een afgeleide. Aan universiteiten leidt valorisatie snel tot organisatorische fricties met onderwijs en fundamenteel onderzoek, zelfs tot taakverwaarlozing, en tot problemen met wetenschappelijke integriteit en wetenschappelijke professionaliteit.
Concurrentievervalsing en verkapte staatssteun
Voor hogescholen is het beleid dat hun onderzoek moet groeien. Maar waarheen? Hun onderzoek leidt nogal eens tot concurrentievervalsing en verkapte staatssteun. Niet zelden is hbo-onderzoek gewoon opiniepeiling, feitencollectie of gesubsidieerde consultancy. Bruggen tussen ho-instellingen en de economie zijn belangrijk maar nog steeds te zwak. Dit zijn ernstige en urgente problemen.
Hechte disciplinegewijze samenwerking tussen universiteit en hogeschool is niet alleen inhoudelijk en beleidsmatig gewenst, maar ook geïndiceerd door de krappe en achterblijvende onderzoekfinanciering en valorisatie. Dan kan ook de ongemakkelijke vraag of hbo-onderzoek – dat legt vaak slechts geringe verbinding met onderwijs – wel verenigbaar is met macrodoelmatigheid en binairiteit, goed worden beantwoord.
Binairiteit en de crises in Amsterdam
Dit alles vereist dat heel anders naar diversiteit en binairiteit wordt gekeken: naar disciplines die institutionele grenzen overschrijden. In vrijwel alle disciplines zijn die grenzen onlogisch en remmend. Als we weten, en dat weten we, dat elke vakdiscipline-beroep-combinatie in onderwijs èn onderzoek een continuüm vormt, dan zou de verbinding tussen universiteit en hogeschool allang het belangrijkste agendapunt voor beleidsdenkers zijn.
Want structuur zonder disciplinegewijze inhoud is een lege huls, maar inhoud zonder institutionele structuur is sterrenstof. Dat organisaties dan te groot zouden worden is onzin, want omvang is veel gemakkelijk hanteerbaar te maken dan het sterrenstof dat nu wordt bestuurd. Tenminste: als de inhoud van onderwijs en onderzoek leidend wordt en niet allerlei zogenaamd bestuurlijke of beleidsmatige imperatieven.
Wederzijdse bevruchting en doorstroming
Het is moeilijk vol te houden dat de bestuurlijke topconstructie voor de samenwerking tussen Hogeschool en Universiteit van Amsterdam is geslaagd. Maar zo’n bestuurlijke top stond de destijdse initiatoren Jan-Karel Gevers en Simon Korteweg ook niet primair voor ogen. Zij hadden inhoudelijke complementariteit van onderop, en wederzijdse bevruchting en doorstroming ten doel. Wie kwam daar niet over de inhoudelijk brug? En waarom niet? Zit daar een verkleumd kind in het badwater terwijl de opvolgende bestuurders en onderwijsmakers elkaar vrolijk poedelden in de hot-tub? Of de bestuurlijke crises in Amsterdam gevolg zijn van de bestuurlijke topconstructie – en ontvlechting voor de UvA de panacee biedt of zelfs verstandig is – is zeer onzeker. De academische emoties in de Amsterdamse acties zijn niet te ontkennen, maar koele analyse mag van een universitaire gemeenschap ook worden verwacht.[i]
2. Student of Klant
Goede studenten beschouwen zichzelf niet als klanten en moeten niet als klant worden behandeld. En onderwijs is niet zomaar de levering van leer-service (al helemaal niet thuisbezorgd). Studenten besteden tijd en geld met een doel voor ogen. Zij zoeken goed onderwijs, maar ook hun weg naar de toekomst: keuzes en rijping. Volgens new public managements heet dat investeren, maar die economische newspeak moet u niet te geloven. Inhoudelijk is dat de dood in de pot en atudenten willen goede professoren en bevlogen docenten die zichtbaar zijn in het onderwijs. Yeats schijnt te hebben gezegd: “education is not the filling of a pail, but the lightening of a fire”. Instellingen die dat niet kunnen, verdienen ze hun voortbestaan niet.
Studenten zijn geen verkoopcijfers. En universiteiten zijn geen overheidorganen en geen bedrijven, maar een geheel eigen soort instituties. Het is ernstig verkeerd om het onderwijs onder te dompelen in consumentisme. In zijn leeromgeving is de student zelf actief, maar ook subject van het onderwijs dat juist voor hem zorgvuldig is ontworpen en uitgerold. Die goede docenten die worden gewenst, moeten eerst wel in staat zijn gesteld om hun werk te doen, anders heeft het onderwijsinstituut geen meerwaarde. Studenten die volledig hun eigen onderwijs zitten vorm te geven zijn leuk bezig, maar komen minder ver dan ze denken of willen. Zoals ik altijd heb betoogd vereisen universiteiten en hogescholen daarom een eigen unieke regeling; in ieder geval geen Algemene onderwijswet waarmee sommigen denken te kunnen scoren.
Didactische verkleutering
Is de ‘academische gemeenschap’ alleen nog nostalgie? Bezien we de ontwikkeling van wetgeving en instellingsregels door die lens, dan is niet te ontkomen aan de conclusie dat Nederlandse instellingen ongemerkt, naar hun eigen zeggen ook ongewild, ver zijn opgeschoven naar de klantbenadering. En bijgevolg naar sterke verschoolsing, programmering in kleine blokjes van 3, 5, 10 studiepunten, en didactische verkleutering. En ontijdige bsa en vervallen van studiepunten, zoals langzaam begint te dagen. Feminisering beweren weer anderen. Veel bestuurders, leermeesters en studenten zeggen moeite te hebben met het student-consumentisme en terug te willen naar de klassieke academische gemeenschap. Maar vrijwel iedereen praktiseert de klant-consument-benadering.
Intussen zijn universiteiten – hogescholen hebben het iets gemakkelijker – in felle concurrentiestrijd verwikkeld. Ze moeten onderwijs verkopen en onderzoek afzetten. Studenten ‘kopen’ een jaarinschrijving (en wensen zelfs studiepunteninschrijving of buy per course). Zie weer Amsterdam.
Bestuurscentrisme bij studenten
Het bestuurscentrisme van studentenbonden ISO en LSVb heeft de afgelopen 20 jaar dit consumentisme versneld en versterkt. Zij trokken aan verbetering van de formele rechtsbescherming van studenten, maar zagen over het hoofd dat hun rechten in de sfeer van toegankelijkheid en inrichting van eigen studiepad, studie-inrichting en studietempo sterk werden ingeperkt. Nu zijn de studentenbonden, en studentengroeperingen aan een enkele instelling, opeens uit op een veel zwaardere rol in instellings-, faculteits- en opleidingsbestuur. Eigen schuld van de laatste generaties bestuurders zou men denken. Dat zij, met VVD-hulp, door het omtoveren van opleidingscommissies in medezeggenschapsorganen een witte olifant hebben binnengehaald, hun eigen medezeggenschap uithollen èn hun plek aan de tekentafel van de opleiding verliezen, zullen zij nog ondervinden.
Dit conservatieve VVD/PvdA-amendement verzwakt de opleidingscommissie, versplintert de aandacht van actieve studenten, en fragmenteert hun eigen medezeggenschaprechten èn die van docenten. Het impliceert uitholling van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor het onderwijs van de staf. Saillant maar tevergeefs: in de senaat trok de VVD het verzet hiertegen. De studenten luierden 20 jaar aan de tekentafel van hun opleiding en worden straks bureaucraten die vrijblijvend en passief plannen goedkeuren of anders een geschil moeten starten. Het ontwikkelen van een betere bestuursorganisatie vergt blijkbaar veel meer ambachtelijke ervaring en deskundigheid dan door ervarings-traininkjes door ex-bestuurders wordt verkregen.
3. De prijs is hoog
Nu hoger onderwijs door privatisering van de financiering ook steeds duurder wordt, en tweede studies sterk zijn belemmerd, is de prangende vraag wat een ho-getuigschrift over 25 jaar nog op de arbeidsmarkt waard is. Hoe zorgen wetgever en instellingen ervoor dàt dit dan nog wat waard is? Het leenstelsel markeert het definitieve omslagpunt: de academische balans komt niet terug in evenwicht indien de private bijdragen de publieke bekostiging (bijna) overtreffen. De student is definitief tot klant gemaakt; en stelt zich ook zo op.
Op het terrein van het onderwijs zijn studenten evaluatief en adviserend; op het terrein van bestuur en verantwoordelijkheid alleen adviserend en op de achterhand instemmend (medezeggenschap). Ook als we kijken naar de studentenwerving en -selectie (toegankelijkheidregels) is helder dat de instellingen de student werven als klant. Mooie praatjes over goed onderwijs, mooie gebouwen, arbeidsmarktperspectief en een diploma van waarde op de arbeidsmarkt, voeren de boventoon. Rijping, Bildung, ontplooiing, collegiale academische omgeving, eigen vormgeving en eigen planning van onderwijstrajecten, zijn lippendiensten. Ook hier treden de kenmerken van vergaande verschoolsing en consumentisme op de voorgrond. Hoger onderwijs wordt niet echt meer gezien als academische vorming, maar als beroepsopleiding. Ook dat werkt klantbenadering in de hand; als sluipend gevolg van een vreemde nutsideologie.
Bij Bildung en benadering vanuit de academische gemeenschap past geen klantbenadering en geen klantgedrag. Wel goed bestuur, even behoorlijke en deskundige medezeggenschap en academische vrijheden. En studiepunten waarvoor de streng gehandhaafde hoofdregel is dat die onbeperkt houdbaar zijn (daarover heeft het Parlement nog achterstallig huiswerk).
Vraag- of aanbodbestel?
Flexstuderen, arbeidsmarktnut, macrodoelmatigheidsdrempels, kwaliteit, divers of eenduidig opleidingsprofiel, selectie aan de poort, terugdringen van het aantal opleidingen: wat zal het zijn? Nadenken over de instroom zoals Platform onderwijs2032 deed, is prachtig en risicoloos, want 2032 is nog lang. Maar universiteitsbestuurders vinden al decennia dat het voortgezet onderwijs niet goed aansluit op hun opleidingen; zij zeggen nu hetzelfde over de aansluiting van de bachelor op de master!
Het blijft moeilijke materie, maar niet omdat de instellingen hun eindtermen opschroefden; zo ver is het excellentiefetisjisme nog niet doorgeschoten. Taal en rekentoetsen moesten wel de pabo’s behoeden voor een val onder nulpunt. Dure maar kwestieuze studiekeuzeadviestrajecten, matching en selectie, bijspijkeronderwijs zoals modules taalbeheersing in alfa- en gammaopleidingen, zagen het licht. Flitsdiploma’s moeten hogescholen aantrekkelijk maken voor vwo-ers. Flexi+trajecten moeten havisten klaarstomen voor de universiteit. Door al die beleidsreacties wordt het bestel een ratatouille, en neemt de instroom- en doorstroomproblematiek in omvang en intensiteit sterk toe. Terwijl niemand dommer werd.
Flexibilisering van het programma, studentbepaald onderwijs en sprokkeldiploma’s, staan op gespannen voet met een centrale positie van de opleiding, civiel effect, herkenbaarheid en de waarde van ho-getuigschriften én met de methodiek van opleidingsaccreditatie. Dit is een Gordiaanse knoop om snel door te hakken. ISO en LSVb zien nog niet dat zij in dit dilemma op twee paarden wedden die niet allebei kunnen winnen. De politiek wedt liever op 20 oude struikelende paarden, maar dat is normaal. Oplossing kan alleen worden gevonden in een intelligente combinatie van studeren op maat, een centrale positie van bredere opleiding-discipline-combinatie met meer afstudeervariatie en instellingsaccreditatie.
4. Experimentenbestel is geen bestel
Experimenteerartikel 1.7a WHW, ingevoerd in 2012, vormde een ander verborgen omslagpunt. Sindsdien vigeert een aantal experimenteer-amvb’s, is een aantal op het nippertje gestrand, en zijn er nog in aantocht. Het levert een wildgroei aan wilde plannen en ideeën op waarvan het de vraag is of die, zelfs met amvb, allemaal wel mogen, zoals studiepuntenbekostiging en prestatiebekostiging en binnenkort een experiment met de ozo belangrijke maar gevoelige accreditatiemethodiek.
Wat nu voor een individuele instelling, opleiding, of student geldt, is zelfs voor experts nauwelijks nog te traceren. Laat staan voor gewone studenten, docenten, bestuurders en politici. Wordt het onderwijsbestel onder de huidige bewindslieden niet veel te opaak gemaakt? Of ijverig kapot geëxperimenteerd? De experimentenjungle kan wel wat van die Monsanto RoundUp gebruiken.
Voor experimenten met vraagfinanciering is bijvoorbeeld, terecht, weinig animo: alleen in de sectoren techniek en ICT en – geen toeval – bij evenveel niet-bekostigde als bekostigde hogescholen. Waarna de VVD probeert om iets wat niemand wenst met een aangenomen motie door de keel van het onderwijsveld te duwen. De minister moet nu tegen heug en meug zorgen dat dit experiment ook in de sectoren zorg en welzijn van de grond komt. Daarentegen heeft diezelfde partij het experiment instellingsaccreditatie zo kundig gekortwiekt, dat de instellingen daarin geen heil meer zien, terwijl dit juist principieel en niet-experimenteel door alle universiteiten wordt gewenst.
En ook staat met steun van VVD en PvdA een amvb voor het niet-levensvatbare en door verder geen enkele instelling gevraagde ‘solo-experiment’ met interne studiepuntenbekostiging voor de deur. Het oeverloze en vrijblijvende experimentenbeleid slaat het hogeronderwijsbestel en –beleid uit het lood en ondergraaft belangrijke beginselen zoals dynamiek èn stabiliteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Beleidmakers en –uitvoerders moeten tevoren overtuigender uitleggen wat ze doen en waarom. En anders hulp zoeken.
Onafhankelijk HO-WHW-adviseur Peter Kwikkers overdenkt vanuit bestuurs- en beleidsjuridisch perspectief een onderwerp in het hoger onderwijs en wetenschapsbestel. Dit is deel 4. Hier vindt u de eerste drie delen:
1. Filosofie, franjes of fratsen. Herstel de publieke waarden in ho-beleid, -bestuur en -recht
2. Opleiden met zelfbeschikkingsrecht. Stel de opleiding centraal als bestuurlijke eenheid
3. Fictie, fixi en regels. Ontmantel het onderwijs-arbeidsmarktbeleid want het werkt niet
[i]Een deel van deze paragraaf is ontleend aan een paragraaf van mijn artikel “Een goed bestel knelt niet”, in Tijdschrift THEMA, 2016, nr3, p. 35-42.
