Kerende kansen voor de Open Universiteit
U leest het essay van Sander van den Eijnden hieronder
“Aan het begin van de winter van 2011 bracht de Open Universiteit een persbericht uit. “De publieke taak van de OU is niet te koop!”. Daarmee stelde ze zich te weer tegen de suggestie van de VVD-fractie in de Tweede Kamer dat de OU misschien beter aan een private partij kon worden overgedaan. Staatssecretaris Zijlstra reageerde voorzichtig. Het ging hem “een brug te ver om nu te zeggen wat wij gaan doen met de OU” en “voor je het weet gooi je iets weg dat een waardevolle functie heeft”.
De ontwerpers van de Open Universiteit waren in de jaren zeventig heel wat meer enthousiast geweest. Niet alleen over de waardevolle functie die zij voor de Open Universiteit zelf zagen, maar ook over de inspiratie die daarvan uit zou gaan op het universitair onderwijs als geheel. De Tweede Kamer nam die verwachting over en het brede publiek maakte met de OU kennis in TV-spotjes met Koos Postema of Dieuwertje Blok. Johan Rensenbrink schoot (in spotje over het WK) niet tegen de paal maar recht in het doel: tweede kans!
In de ruim dertig jaar dat de Open Universiteit bestaat zijn de kansen meer dan eens gekeerd. En sinds de winter van 2011 is dat opnieuw gebeurd. De OU staat er goed voor, boekt mooie resultaten, haar matschappelijke functie is duidelijk en wordt door de andere universiteiten en de overheid voluit erkend.
De afgelopen vier jaar was ik collegevoorzitter van de Open Universiteit. In het eerste deel van dit artikel probeer ik verder terug te kijken en te beschrijven hoe de Open Universiteit zich de afgelopen dertig jaar heeft ontwikkeld binnen de context van een sterk veranderend nationaal onderwijsbeleid. In het tweede deel onderzoek ik de “waardevolle functie” die de OU vandaag vervult en een betekenisvol perspectief.
1. De eerste 25 jaar; de ideologische veren van de OU
1.1 Constructieve onderwijspolitiek
Wereldwijd is de grootste uitdaging waar het onderwijs voor staat de opdracht om grotere, breder samengestelde groepen leerlingen en studenten toegang te geven. In Nederland was dit de motor achter de totstandkoming van de Mammoetwet. Ook de oprichting van de Open Universiteit past in dat streven.
Het plan om een Open universiteit op te richten dateert uit de jaren ’70 van de vorige eeuw en maakte deel uit van de ‘constructieve onderwijspolitiek’. Het kabinet Den Uyl met onderwijsminister Van Kemenade streefde ernaar door verandering van het onderwijs een breder politiek-maatschappelijk doel te realiseren.
Dat doel was betere spreiding van inkomen, kennis en macht. Het onderwijs moest daarvoor breed toegankelijk worden gemaakt. De ´contourennota´ van minister Van Kemenade voorzag de integratie van het kleuter- en het lager onderwijs en de oprichting van een middenschool. Daarna zouden alle leerlingen doorstromen naar het tertiair onderwijs. Een gedemocratiseerde universiteit vormde daarvan de bekroning.
Maar dat was niet genoeg. De constructieve onderwijspolitici streefde ook naar de inrichting van een parallel stelsel van ‘wederkerend onderwijs’, met bijvoorbeeld een open school en de ‘moedermavo’. Daarmee zouden volwassenen toegang krijgen tot permanente educatie en zo zou ook de verdeelmachine van kennis/inkomen/macht permanent blijven draaien. Ook daarvan zou een universiteit – een open universiteit – het sluitstuk vormen. Het ging daarbij nadrukkelijk niet alleen om tweedekansonderwijs, maar ook om wat toen `tweedewegonderwijs` genoemd werd. Voorzien werd dat het aantal tweedekansstudenten mettertijd zou gaan afnemen, dat was immers het hoofddoel van het onderwijsbeleid. Het wederkerend onderwijs daarentegen zou een permanent karakter krijgen.
Maar de oprichting van zo’n open universiteit was omstreden, met name onder de voorstanders van de constructieve onderwijspolitiek. Er werd gevreesd dat zo’n instelling zich al snel in meer traditionele richting zou ontwikkelen, de trekkracht van de traditionele universiteit werd blijkbaar gevreesd. Daarom kreeg de Open universiteit (de letter ‘u” werd toen klein geschreven) van haar geestelijke vaders ontwerpeisen mee die het uitzonderlijke karakter duurzaam moesten garanderen.
1.2 Ontwerpeisen voor de Open universiteit
In de eerste plaats zou de nieuwe universiteit zelf geen onderzoek doen. Dat was niet nodig en bovendien werd zo een dam opgeworpen tegen meer traditionele academievorming. Ten tweede zou de OU zich richten op het ontwikkelen en verzorgen van afstandsonderwijs. Dat lijkt nu vanzelfsprekend, maar was toen een gewaagde keus. De traditionele vorm van wederkerend onderwijs was immers de avondschool. In de derde plaats zou dat onderwijs niet alleen wetenschappelijk van karakter zijn, maar ook het beroepsonderwijs en de educatie vormden het domein van de Open universiteit. Het onderscheid tussen hbo en wo zou volgens de ontwerpers van de OU snel aan betekenis inboeten en met de inrichting van de OU liep men daarop vooruit. Ten vierde zou de nieuwe universiteit worden ingericht als moderne onderneming en langs de lijnen van de nieuwste managementprincipes. De verwachting was dat de OU daarmee zo revolutionair nieuw zou zijn dat ze een voorbeeld en inspiratie zou vormen voor alle andere universiteiten. Ook die verwachting werd aan de OU als opdracht meegegeven: bijdragen aan de innovatie van het hoger onderwijs als geheel.
Bij elkaar onthullen die ontwerpeisen veel over het toekomstbeeld van de constructieve onderwijspolitici, over de wereld waarin de OU zich volgens hen zou gaan ontwikkelen. Terugkijkend is het anders gelopen.
1.3Wederkerend onderwijs
Toen de OU in het midden van de jaren tachtig van start ging was al duidelijk dat het stelsel van
wederkerend onderwijs er niet zou komen. Het ontwerp van de openschool had de tekentafel nooit verlaten, de moedermavo verdween, de volwasseneneducatie werd (een paar jaar later) bij het mbo ondergebracht en tenslotte aan de gemeenten over gedragen.
De verwachting dat het onderscheid tussen hbo en wo (de zogenaamde binariteit) vanzelf zou oplossen, werd al evenmin bewaarheid. De jaren tachtig markeren het begin van een jarenlange emancipatie van het hbo, waarin hogescholen zich regelmatig tegen de universiteiten afzetten. Universiteiten reageerden daarop met het smalende verwijt dat hogescholen geen ‘universiteitje’ moesten spelen. In alle overheidsplannen is de binariteit sindsdien (her)bevestigd.
Onder de druk van economische omstandigheden veranderden ook de gangbare politieke opvattingen over de vraag hoever de overheidsverantwoordelijkheid zich uit moet strekken. Van Kemenade c.s. trok het wederkerend onderwijs het publieke bestel in, maar in de vroege jaren negentig was er brede politieke consensus dat niet de overheid financieel verantwoordelijkheid draagt voor om/her/bij/-scholing, maar dat die verantwoordelijkheid bij de ‘sociale partners’ ligt.
Zo was de plaats van de OU niet die van de kroon op een publiek stelsel van wederkerend onderwijs, maar raakte ze vanaf het begin geïsoleerd. Een unieke instelling, meer buiten het normale onderwijsbestel gepositioneerd dan er binnen. Dat schiep voor de OU de noodzaak en ruimte om vanaf het begin duidelijke keuzes te maken, radicaal en radicaal anders.
1.4 Onderzoekvrije universiteit
Op de regel dat de OU niet zelf onderzoek zou doen, werd bij de start één uitzondering gemaakt. De OU zou zelf kennis op gaan bouwen op het werkterrein van het open afstandsonderwijs, al sprak men daarbij liever van expertiseontwikkeling dan van wetenschappelijk onderzoek. Maar verder was het instellingsbeleid jarenlang restrictief. Er werd van lieverlee wel steeds meer onderzoek gedaan, maar de initiatieven daarvoor kwamen van onderaf en speelden zich af binnen de faculteiten. Ze werden door het instellingsbestuur niet actief ondersteund, daarvoor ontbraken overigens ook de financiële middelen.
Bij de andere universiteiten en in de samenleving als geheel nam in de afgelopen dertig jaar de aandacht voor onderzoek spectaculair toe. De gedachte vatte post dat we een kennissamenleving zijn waarin de ontwikkeling en circulatie van (nieuwe) kennis doorslaggevend is voor onze concurrentiekracht, ons probleemoplossend vermogen en voor de kwaliteit van de samenleving als geheel. Aan onderzoek werden zodoende steeds hogere eisen gesteld, tegelijk werd geprobeerd er meer sturing aan te geven. Ook buiten de muren van de universiteit werd het doen van (praktijkgericht) onderzoek gestimuleerd.
In dat licht is de ontwikkeling van het onderzoek aan de OU lang aarzelend geweest. Het onderwijskundig onderzoek is in de loop der tijd sterk ontwikkeld, maar daarbij moesten veel inhoudelijke, organisatorische en financiële obstakels worden overwonnen. Intern riep de (relatief) bevoorrechte positie van het onderwijsonderzoek weerstand op. De faculteiten voelden zich stiefmoederlijk behandeld. Pas sinds een kleine tien jaar wordt de onderzoekstaak van de OU door de overheid erkent, maar zonder daarvoor een budget ter beschikking te stellen. In 2010 zou de commissie Veerman daarin een van de oorzaken zien voor de moeilijke ontwikkeling van de OU. De eisen die sinds de oprichting van de NVAO aan accreditatie van wetenschappelijk onderwijs worden gesteld, met name de verbinding met wetenschappelijk onderzoek, gaven de OU wel een volgende duw in de richting van verbreding van haar onderzoektaak.
1.5 Afstandsonderwijs met de cursus als bouwsteen
Bij de inrichting van het onderwijs werd aan de OU gekozen voor ’de cursus als bouwsteen’. In de onderwijsontwikkeling stond niet het curriculum centraal maar de cursus. De cursussen werden daarbij zo ingericht dat studenten ze geheel zelfstandig konden bestuderen. De cursus was (in het typische OU-jargon) ’zelfdragend’. Dat gaf studenten maximale vrijheid om de studie in eigen tempo, op zelfgekozen tijden en
plaatsen te doorlopen. Daarbij was het ook nog eens een oplossing voor het probleem dat de Open Universiteit vanuit Heerlen haar tienduizenden (beoogde) studenten, die door het hele land verspreid waren, niet groepsgewijs les kon geven. Het open karakter van de OU betekende ook dat studenten zelf bepaalden wat ze wanneer bestudeerden: niet alleen de stof binnen een cursus maar ook de vogorde van de cursussen. Aan diploma’s werden eisen gesteld, maar de aandacht ging toch vooral naar de cursus uit.
De OU was heel succesvol in het ontwikkelen en implementeren van dit onderwijsconcept. De cursussen waren (en zijn ook nu nog) van onweersproken hoge kwaliteit. Ze worden zowel door studenten als door experts zeer hoog gewaardeerd. Sinds 1984 schreven honderdduizenden mensen in voor één of meer van die cursussen.
Bij de andere universiteiten speelde zich intussen een totaal andere ontwikkeling af. Traditioneel genoten studenten ook daar altijd grote vrijheid, maar onder de druk van de sterk groeiende deelname en veranderende opvattingen over ’studeerbaarheid’ kwam daar vanaf de jaren negentig meer en meer nadruk te liggen op goed ontworpen en samenhangende curricula. Op programma’s die studenten in de voorgeschreven tijd zouden kunnen doorlopen. Daarbij paste dat de voortgang van studenten werd gevolgd, dat ze werden gestimuleerd en begeleid en zo nodig werden geadviseerd de studie te staken. Studierendement werd een centraal thema.
Die ontwikkeling ging aan de OU niet voorbij. Al in de memorie van toelichting bij het Wetsvoorstel Open Universiteit had de minister van OCW – nogal achteloos – aangegeven dat hij er vanuit ging dat de overgrote meerderheid van de OU-studenten in hoog tempo een diploma zou kunnen halen. In de jaren negentig bleek het departement zich die verwachting weer te herinneren.
Vanaf ca. 1995 werden er – onder leiding van het CvB – bij de OU serieuze plannen gesmeed om het aantal afgestudeerden te verhogen. Economisch rendement werd op de OU een veelgebruikt begrip. Er werd gewerkt aan doelgroepsegmentatie met bijpassende diplomalijnen die in 8 jaar een academisch doctoraal getuigschrift zouden opleveren, ook werd er over acceleratieprogramma’s gedacht. Op die ontwikkeling was intern veel kritiek. Op de haalbaarheid en op de uitvoerbaarheid van de plannen, maar zeker ook op de ’juistheid’ ervan. Zou de OU de flexibiliteit die haar voor studenten zo aantrekkelijk maakte niet verspelen? Een ongewisse factor was dat het merendeel van de OU-studenten al eerder in hun leven een hbo- of wo- diploma had behaald, zodat gevreesd werd dat de overheid uiteindelijk toch niet voor deze studenten zou willen betalen.
1.6 Universiteit als onderneming
De Open universiteit moest een moderne onderneming worden. Zoals minister Deetman ons in 1987 schreef: ‘Als bedrijf is uw organisatie gericht op de productie en exploitatie van cursussen en daarom kan ik instemmen met het inrichten van productgroepen, mits die zich niet ontwikkelen tot faculteiten’. En de universiteit als onderneming leek de wind ook in de rug te hebben. Gezaghebbende hoogleraren als Ritzen en Rinnooy Kan publiceerde eind jaren tachtig hun pamflet over de Ondernemende Universiteit en het debat over de relatie markt en overheid stond op losbarsten.
Al snel werden grote delen van het publieke domein aan de markt overgedragen (openbaar vervoer, energielevering, telecom). Maar het onderwijs niet! Daar werd en wordt marktwerking en invloed van bedrijven door de politiek met argwaan bekeken. Zelfs vrijwillige ouderbijdragen en schoolkeuze worden beperkt. Natuurlijk zijn er in het hoger onderwijs veel mogelijkheden voor contractactiviteiten en voor publiek-private samenwerking, maar altijd met een sterke regie en regulering door de overheid. Inmiddels is ook het enthousiasme over publiek ondernemerschap behoorlijk getemperd door bouwfraudes en investeringsdebacles.
Bij de start van de OU ging nog alle aandacht uit naar de noodzaak om snel en op grote schaal cursussen te ontwikkelen en exploiteren. Er wachtten immers tienduizenden belangstellenden! De interne organisatie van de Open Universiteit was daarbij productie- en ondernemingsgericht. De opdrachtgever van de OU was echter niet de ’markt’ of ’vraag’, maar de minister van OCW. Die betaalde er ook voor. Van enige serieuze marktorientatie was geen sprake.
Dat veranderde toen in de jaren negentig twijfel ontstond over de vraag of de overheid wel bereid zou blijven voor het onderwijs van de OU te blijven betalen. Vooral het hoge aantal cursisten dat elders al een ho- diploma had behaald, baarde daarbij zorgen.
De OU startte daarom met de voorbereiding van een tweede, alternatieve aanpak. Die was erop gericht zich te profileren als universiteit voor vraag- en marktgericht onderwijs, hetgeen door sommigen werd gezien als een realistisch alternatief voor overheidsbekostiging. Om de mark goed te kunnen betreden werd gestreefd naar het oprichten van een consortium met andere instellingen voor hoger onderwijs. Diezelfde aanpak werd jaren later weer gevolgd toen de OU – nu onder de titel Leven Lang Leren – inzette op de totstandkoming van een Nationaal Actieplan LLL.
De problemen waren echter legio. Het naast elkaar bestaan van twee alternatieve toekomstbeelden (publiek bekostigde universiteit naast vraag/markt-organisatie) voor de OU riep intern en extern spanningen op. Echt maatschappelijk draagvlak voor een Leven Lang Leren-agenda ontbrak en de marktvraag – zo die al bestond – kon niet succesvol worden beantwoord.
De OU is altijd daarbij de meest ’publieke’ van de bekostigde universiteiten gebleven. Geen enkele Nederlandse universiteit is voor zo’n groot deel van haar inkomsten van de overheid afhankelijk als wij. Maar de metafoor van de ’universiteit als bedrijf’ is tot vrij recent dominant geweest. In het taalgebruik zie je dat terug. We zijn nog steeds de universiteit die studenten niet inschrijft maar naar een webwinkel leidt, een universiteit waar men niet spreekt van de ontwikkeling van de onderwijsdeelname maar van cursusafzet, waar groei van die cursusafzet jarenlang de centrale strategisch doelstelling was en (vermeende) terugval een grote zorg is voor velen op de werkvloer. Er gaapt daarbij een kloof tussen het zelfbeeld van de ’onderneming gericht op de productie en exploitatie van cursussen’ en de financiële werkelijkheid waarin de OU als publieke universiteit op basis van een vaste, jarenlang constant gebleven onderwijsaanbod bekostigd wordt.
1.7Expertisecentrum; bijdrage van OU aan innovatie van het hoger onderwijs.
Toen in de jaren ‘80 van de vorige eeuw de cursusproductie van de OU op gang begon te komen, ging dat gepaard met een intensieve uitwisseling met andere universiteiten. Docenten van de andere universiteiten werd gevraagd hun hoorcolleges en werkgroepen uit te schrijven, waarna de onderwijskundigen en cursusteamleiders van de OU er afstandscursussen mee maakten. In de herinnering van diegenen die erbij betrokken waren, was dat voor alle partijen heel inspirerend. Dat de OU daarbij per pagina tekst uitbetaalde was voor de (vaak jonge) medewerkers van de gevestigde universiteiten overigens ook prettig. Naarmate de OU in de jaren ’90 verder professionaliseerde en institutionaliseerde, kwam de cursusproductie meer en meer in eigen huis te liggen. De samenwerking met medewerkers van andere universiteiten verdween naar de achtergrond en de OU had de handen vol aan de productiedoelen die ze met de overheid was overeengekomen.
Aan het begin van het nieuwe millennium nam de aandacht voor samenwerking met andere universiteiten toe. Het gesternte waaronder dat gebeurde was overigens voor de OU ongunstig. Hiervoor werd al beschreven hoe de OU in de loop van de jaren negentig onder druk kwam te staan van het toenemende belang dat aan diplomarendement werd toegekend. De OU reageerde daarop door enerzijds doelgroepsegmentatie en diplomalijnen te ontwikkelen, en door anderzijds in te zetten op de ontwikkeling van vraag- en marktgestuurd onderwijs. Een derde weg was de OU te profileren als expertise- en innovatiecentrum.
De overheid leek daar ook wel oren naar te hebben. Minister Ritzen zag begin jaren negentig een rol voor de OU als een soort leerplanontwikkelaar voor het hoger onderwijs. Weer een decennium later werd de ‘Digitale Universiteit’ opgezet. De DU was een samenwerkingsverband van Nederlandse universiteiten en hogescholen dat – met financiële hulp van de overheid – een grote stap vooruit wilde zetten in het ’virtuele onderwijs’. De OU speelde daarin een rol als innovator en ontwikkelaar. De OU profileerde zich in de jaren
daarna als nationale voortrekker en aanjager van de zij-instroom van leraren, van het erkennen van Elders Verworven Competenties (EVC), van Open Educational Resources (OER) en van een Leven Lang Leren (LLL). Voor al die onderwerpen bleek de overheid enthousiasme en steun te kunnen opbrengen, maar in alle gevallen bleek dat uiterst vluchtig en voorbijgaand. Het laatste grote initiatief dat de OU ontwikkelde was het samen met hogescholen ontwikkelen en aanbieden van open hoger beroepsonderwijs. Hoewel de voorbereiding daarvan voorzichtig en zorgvuldig was, bracht het de OU in frontale aanvaring met zowel de particuliere hogescholen als de overheid. In 2012 werd dit initiatief gestopt.
1.8 De onmogelijke Open Universiteit
Het grondplan van de OU werd getekend door politici en beleidsmakers die geloofden in een maakbare samenleving en in een maakbare universiteit. Daar mogen we ze dankbaar voor zijn, want zonder dat was de OU er niet gekomen. En op dat grondplan is een bijzondere instelling gebouwd. Er zijn in de afgelopen dertig jaar grote dingen verricht.
Maar het grondplan bleek geen basis voor de bouw van een stabiele universiteit. Zeker niet toen de toekomst zich anders ontwikkelde dan de OU-ontwerpers voorzagen. De Open Universiteit zag zich geconfronteerd met bijna onoplosbare problemen. Ze moest een publieke universiteit zijn met diplomalijnen en goede rendementen, een vraag- en marktgerichte universiteit voor Leven Lang Leren en een innovatie- en expertisecentrum voor het hoger onderwijs als geheel. En dat allemaal zonder eigen onderzoekstaak of duidelijk wetenschappelijk profiel. Om over de ingrijpende bezuinigingen van de laatste 15 jaar te zwijgen.
De OU heeft – terugkijkend – misschien te veel vastgehouden aan keuzes die door de tijd werden achterhaald. Te zeer gehecht als ze was aan haar uitzonderlijkheid en te sterk erop vertrouwend dat daarin haar bestaansrecht ligt. En uiteindelijk heeft de OU onvoldoende duidelijk gekozen, teveel tegelijk gewild en is teveel mee gewaaid met onderwijspolitieke modes. Aan de andere kant, de OU voelde zich ook voortdurend in haar bestaan bedreigd en had niet veel keus.
Opeenvolgende ministers van onderwijs dragen de grootste verantwoordelijkheid voor de moeilijke omstandigheden waarin de OU zich ontwikkelde. Na de oprichtingsfase van de OU, meer concreet na minister Deetman, heeft de overheid voor de ontwikkeling van de OU geen blijvende belangstelling getoond. En als de OU wel in beeld was, werd dat ingegeven door de opportuniteit en beleidsmode van dat moment. De overheid heeft te veel wisselende verwachtingen op de OU geprojecteerd en de OU heeft die verwachtingen te gemakkelijk tot haar eigen opdracht gemaakt. Twee keer leidde dat tot een acute bestaanscrisis voor de OU.
De eerste crisis kwam eind jaren negentig toen minister Hermans een zogenaamde variantenstudie afkondigde. Variant 1 was dat de onderwijstaak van de OU zou worden ondergebracht bij de Universiteit Maastricht, met daarnaast een klein zelfstandig expertisecentrum. Variant 2 was de verdere ontwikkeling van de OU als ondernemende universiteit, met privatisering van de instelling als perspectief. Geen van beide gebeurde, maar tien jaar later was het opnieuw raak. De tweede crisis werd ingeleid door de gezaghebbende commissie Veerman, die in 2010 een advies uitbracht over de toekomst van het hoger onderwijs.
De commissie constateerde dat de OU haar maatschappelijke opdracht niet waarmaakte en dat de positie van de OU daarom aan een principiële herbezinning zou moeten worden onderworpen. Binnen de OU kreeg dat niet veel weerklank, maar voor de overheid was het aanleiding het bestaansrecht van de OU principieel ter discussie te stellen. Een daarop door de minister van OCW ingesteld ´international review panel´ kwam met een advies dat sterk op de variantenstudie leek. Ook dit advies werd niet geïmplementeerd, waarover later meer.
Binnen de OU heeft dit grillige verleden diepe sporen getrokken. Veel medewerkers zijn al lang aan de OU verbonden en hebben meegemaakt dat volstrekt van elkaar verschillende opvattingen over identiteit en bestaansrecht van de Open Universiteit tot bestuurlijke of politieke waarheid werden verheven. En dat altijd onder de dreiging dat anders het voortbestaan van de OU acuut in het geding was.
Het heeft ertoe geleid dat er binnen de OU heel verschillende beelden en opvattingen bestaan over de opdracht en het bestaansrecht van onze universiteit. Keuzes van bestuur en management worden met nogal wat reserve benaderd. Het beleid en de besluitvorming binnen de OU worden onduidelijk en weinig transparant gevonden Zorgen over de toekomst van de OU worden breed gedeeld. Dat maakt de OU moeilijk veranderbaar. Het opnieuw, gezamenlijk ontwikkelen van een gedeelde identiteit en het bouwen aan intern vertrouwen is broodnodig.
2. Een nieuw perspectief voor de OU
2.1 Een herontwerp van de OU
In haar rapport ’Differentiatie in drievoud’ adviseerde de commissie Veerman in 2010 om de positie van de Open Universiteit binnen het ho-bestel aan een principiële herbezinning te onderwerpen. De commissie constateerde dat de studentenaantallen aan de OU dalen, dat er te weinig echte tweedekansers zijn en dat de diplomarendementen te laag blijven. De commissie zag ook wel enige aanzetten voor een nieuwe positionering, met name de samenwerking met bekostigde hogescholen, maar vreesde ook dat dit spanning op zou roepen met de particuliere onderwijsaanbieders.
De minister van Onderwijs (Plasterk) zette daarop een internationaal reviewpanel aan het werk om zo’n principiële herbezinning voor te bereiden. De commissie presenteerde in het najaar van 2011 een advies dat twee scenario’s schetste. Ofwel de OU ontwikkelde zich verder in nauwe samenwerking en goeddeels ten dienste van de andere universiteiten ofwel ze ontwikkelde zich tot private onderneming. Het advies leek een herhaling van de ’variantenstudie’ van minister Hermans.
De discussie daarover werd vervolgens sterk door dat tweede perspectief gekleurd, de privatisering van de OU. Niet de eigen taak of functie van de OU stond daarbij centraal in het debat, maar de vraag hoe in het hoger onderwijs een ’level playing field’ in te richten. De grootste van de fracties in de Tweede Kamer bepleitte daartoe beperking van de bekostiging van deeltijdonderwijs en privatisering van de OU. De inmiddels aangetreden (geestverwante) staatssecretaris van hoger onderwijs (Zijlstra) liet weten daarover na te willen denken. Hij zag voor de OU in de vorm zoals die toen bestond in elk geval weinig perspectief meer. Op de achtergrond speelde het toen hoog opgelaaide conflict met de particuliere hogescholen over het ontwikkelen en aanbieden van hbo-opleidingen.
De door het reviewpanel geschetste perspectieven waren voor de OU niet erg aantrekkelijk. De ervaring van de voorgaande 15 jaar had geleerd dat het niet eenvoudig, en waarschijnlijk principieel onmogelijk was zich te ontwikkelen tot (overwegend) privaat bekostigde universiteit naast het publieke bestel. En de samenwerking met andere universiteiten kwam ook niet makkelijk op gang. Tekenend daarvoor was dat de andere universiteiten en de VSNU in dit debat taal nog teken gaven.
Interessant was het persbericht waarmee de OU zich in het najaar van 2011 te weer stelde tegen de politieke wens om de OU te privatiseren: “Publieke taak OU niet te koop’ heette het in dat bericht. Dat was nog eens wat anders dan een ’level playing field’. De OU werd neergezet als een publieke instelling die een onvervreemdbare publieke taak vervult.
Binnen de OU was inmiddels doorgedrongen dat er sprake was van een serieuze politieke dreiging en dat de OU daartegen zelf op moest treden. In 2012 werd in hoog tempo een nieuwe koers voor de OU voorbereid. Redenerend vanuit de publieke taak van de OU werden conflicterende opdrachten die bij de start van de OU waren ingebouwd ter discussie gesteld. De uitkomst was dat de OU zichzelf opnieuw definieerde en wel als publieke universiteit. Als universiteit zou ze zich richten op het ontwikkelen en verzorgen van academische opleidingen waarin onderwijs met onderzoek verweven is. Het volgen van losse cursussen bleef mogelijk, maar als regel werd de opleiding centraal gesteld. Aan studenten zou meer structuur en
ondersteuning geboden gaan worden. Marktactiviteiten zouden alleen nog worden ontwikkeld wanneer die aantoonbaar aan het academische karakter van de OU zouden bijdragen, de ontwikkeling van hbo werd gestopt. De meerwaarde voor het publieke onderwijsbestel zou blijvend bestaan uit het waarborgen van de toegankelijkheid van de universiteit voor diegenen die niet aan het traditioneel wetenschappelijk onderwijs kunnen of willen deelnemen. De toegevoegde waarde van het onderzoek zou ten eerste liggen in de verbinding met het onderwijs en ten tweede in profielonderzoek naar onderwijzen, leren en onderwijstechnologie. De daaruit voortkomende valorisatie draagt bij aan de innovatie van het (hoger) onderwijs.
Inhoudelijk gaf dit herontwerp een hoop ’lucht’. Het was niet allemaal nieuw, integendeel. Onder invloed van de accreditatiekaders van de NVAO was het denken in “opleidingen” in plaats van “losse cursussen” al jaren eerder in gang gezet en in het programma “OU extra” werd geëxperimenteerd met groepsvorming en begeleiding. Faculteiten hadden op eigen kracht onderzoek opgebouwd en met onderwijs verbonden. Maar door er samenhangend instellingsbeleid van te maken kon nu eindelijk en met steun van de medezeggenschap het instellingsplan worden afgerond. Dat instellingsplan vormde (na een valse start) vervolgens een goede basis voor prestatieafspraken met de overheid. De nieuw aangetreden minister verklaarde daardoor weer perspectief te zien voor de OU en gaf aan de bekostiging te continueren.
2.2 Waardevolle functie en perspectief
In het licht van alle strategieën en vergezichten uit het verleden is de vraag natuurlijk waarom deze koerswending wel zou werken. In de kern is het antwoord dat de OU in 2012 is teruggekeerd naar haar oorspronkelijke opdracht, de toegankelijkheid van het onderwijs helpen waarborgen, en dat daar ook onverminderd behoefte aan is.
Het vergroten van de toegankelijkheid van (goed) onderwijs is wereldwijd de centrale opgave waarvoor het onderwijs zich gesteld ziet. Ook in Nederland, waar de deelname aan onderwijs tot de hoogste ter wereld behoort. Het bestaansrecht van de OU lag bij de oprichting daar en ligt er nu nog steeds.
Hoewel de deelname aan het Nederlandse hoger onderwijs de afgelopen dertig jaar spectaculair is toegenomen, blijft de toegankelijkheid ervan een opgave:
•De deelname is nog altijd ongelijk over sociaaleconomische groepen verdeeld, iets dat mogelijk wordt herhaalt nu door migratie de bevolkingssamenstelling sterk verandert;
•De mogelijkheden om in het jeugdonderwijs te stapelen, op te stromen of over te stappen zijn al jarenlang kleiner aan het worden, niet alle leerlingen bereiken het voor hen hoogst haalbare niveau;
•De toegenomen deelname aan (hoger) onderwijs roept nieuwe toegankelijkheidsvragen op: mbo- afgestudeerden die een hbo-diploma willen halen, hbo-afgestudeerden die een masteropleiding gaan doen.
•De traditionele universiteiten nemen steeds meer studenten op, maar worden tegelijk steeds selectiever. Juist de massaliteit dwingt ze daartoe. Aan de poort met matching en selectie, na de poort met (bindend) advies, bij de toegang tot de masteropleiding strengere voorwaarden stellen. De schakelprogramma’s staan onder grote financiële druk.
•Studeren is duurder geworden. Op de doorstroom van voortgezet onderwijs naar universiteit zal het sociaal leenstelsel niet veel invloed hebben. Maar voor de omzwaaiers, uitvallers, doorstromers uit het hbo en voor andere die van het rechte studiepad zijn afgeweken, kan de studieschuld een serieus probleem worden en reden om niet meer naar de traditionele universiteit te gaan.
En daar ligt de noodzaak, de opdracht en het (groei)perspectief voor de OU! De traditionele tweedekansers vormen nog altijd een grote groep onder onze studenten, maar ze hebben versterking gekregen van anderen. Van de uitvallers en de omzwaaiers van andere universiteiten die hun opleiding af willen maken maar daarvoor niet meer willen lenen, van de hbo-afgestudeerden die een wetenschappelijk master willen doen, van de ZZP-ers die hun kansen op de arbeidsmarkt willen verbeteren maar die tegelijkertijd ook geld
moeten blijven verdienen. En die groepen groeien. Bovendien komen er straks nieuwe groepen bij, zoal die bachelorstudent die op de eigen universiteit geen doorstroommaster vindt.
De overheid blijft deze groepen ook ondersteunen. De basisbeurs is afgeschaft maar de overheid blijft wel expliciet de verantwoordelijkheid dragen voor (de bekostiging) van ’de initiële opleiding’. Het principe dat iedereen die daarvoor het talent bezit met financiële steun van de overheid één bachelor en één masteropleiding mag volgen, heeft de afgelopen 30 jaar niet serieus ter discussie gestaan.
De reguliere universiteiten blijven zich intussen richten op het onderwijs aan 18- tot 25-jarigen. Ze hebben daaraan ook de handen vol. Voor zover ze groei-ambitie hebben richt die zich op internationalisering. Hogescholen en particuliere onderwijsaanbieders willen wel deeltijdonderwijs aanbieden, maar niet op wo- niveau.
Bij elkaar maakt dit dat de OU nodig is. We helpen het wetenschappelijk onderwijs toegankelijk te houden. We richten ons op volwassen studenten. Omdat die studenten meestal maar een deel van hun tijd aan studie kunnen besteden, organiseren we ons onderwijs online en in deeltijd. Omdat we de enige universiteit zijn die dit doet, geeft ons dat een duidelijke positie. De andere universiteiten hebben die positie van de OU als dé deeltijd-universiteit onderschreven in de onderwijsvisie van de VSNU. Hogescholen richten zich ook op volwassen studenten, maar de OU positioneert zich eenduidig aan de wetenschappelijke zijde van het binaire bestel. De overgrote meerderheid van onze studenten wordt door de overheid bekostigd, mits ze bachelor- of masteronderwijs volgen. De overige studenten betalen een groter deel van de opleiding zelf.
2.3. Perspectief voor de OU
Het is een – in de kern – eenvoudige redenering die in het Instellingsplan 2012-2016 is vastgelegd. Maar zeer complex in zijn gevolgen. De ’veranderagenda’ van de OU was en is dan ook omvangrijk. Als eerste moesten de interne organisatie en besturing worden aangepakt. Die moest duidelijker, effectiever en minder duur worden. Vervolgens moest het onderwijs opnieuw worden ingericht en – in het verlengde daarvan – de ondersteunende processen en systemen gestroomlijnd worden. Tegelijk moest het onderzoek worden versterkt. Dat alles moest leiden tot een duidelijker, meer gedragen positie van de OU in het hoger onderwijsbestel. Concrete uitdrukkingen daarvan waren het afsluiten en realiseren van een prestatieafspraak met de overheid en het behalen van de Instellingstoets Kwaliteitszorg.
Mijn overtuiging is dat we de afgelopen vier jaar over de hele linie grote stappen hebben gezet. Dat geldt voor de inrichting, sturing en kosten van de organisatie, voor de kwaliteitszorg, voor het verhogen van studiesucces en voor de versterking van het onderzoek. De positie van de OU binnen het onderwijsbestel is daarbij veel duidelijker geworden.
Ik denk dat we als universiteit trots mogen zijn op wat we met elkaar ondernomen en bereikt hebben. Er is de afgelopen jaren misschien geen andere instelling in het Nederlandse hoger onderwijs geweest die zichzelf zo grondig de maat heeft willen en durven nemen als wij. We hebben onder moeilijke omstandigheden veranderingen doorgevoerd waarvan de resultaten nu zichtbaar worden. We zijn verder gekomen dan redelijkerwijs kon worden verwacht en we weten wat ons de komende jaren te doen staat.
En anderen zien dat ook. De andere universiteiten onderschrijven onze positie, de overheid steunt de koers, de auditcommissie voor de instellingstoets eind 2014 stelde vast dat de visie op de onderwijskwaliteit herkenbaar is en breed gedragen wordt. En nog belangrijker dan dat: er is onmiskenbaar perspectief. Er zijn oude en nieuwe doelgroepen aan te wijzen voor wie studeren aan de OU een uitkomst is, groepen die de komende jaren in omvang zullen groeien. De OU is noodzakelijk en complementair in ons stelsel van wetenschappelijk onderwijs.
Maar is dat genoeg?
De Open Universiteit is in voor- en tegenspoed een gespecialiseerde universiteit gebleven. Een (voor een Nederlandse universiteit) kleine instelling met een afwijkend en bijzonder profiel. Is dat (nog) wel passend in een wereld waarin “Leven lang leren” volgens velen de norm zou moeten zijn? Zou de OU niet veel groter moeten denken en niet een veel groter bereik moeten hebben? Of omgekeerd, blijkt uit het feit dat ze een kleine instelling is gebleven misschien toch dat ze nog onvoldoende op haar taak berekend is? Dat ze “de vraag” onvoldoende weet aan te spreken?
Iets dergelijks geldt voor flexibel en online onderwijs. Ook daarvan wordt door velen veel verwacht en ook daaraan wordt een grote maatschappelijke behoefte verondersteld. De Open Universiteit zou dan als geen ander in staat moeten zijn daarop in te spelen. Of weer omgekeerd, als ze dat niet doet blijkt daar dan niet uit dat ze zelf nog te weinig flexibel is?
Mij lijken dit vrij oppervlakkige projecties.
Wie zich verbaast of zorgen maakt over een tekort aan “leven lang leren” heeft het bijna altijd over “formeel leren”, een activiteit waarin “leren” het hoofddoel is in opleiding, cursus of training. Maar volwassenen leren vooral informeel. Door ervaringen op te doen, door professionele routines op te bouwen, door overleg, door te zien hoe anderen dingen doen.
Het “leven” zelf is een krachtige leeromgeving zeker voor wie heeft “leren leren”. Voor kinderen en jonge mensen ligt dat “leven” nog niet open, die moeten daar eerst door opvoeding en school op worden voorbereid. Maar voor veel volwassenen geldt dat ze wel degelijk een leven lang leren, alleen doen ze dat niet meer in het onderwijs. Volwassenen gaan vooral “terug naar school” om er een diploma, een certificaat of een bewijs van deelname te halen. Ze doen dat omdat ze daarvan profijt verwachten voor hun persoonlijke ontwikkeling maar zeker ook voor hun positie op de arbeidsmarkt.
Natuurlijk zijn er ook mensen die puur “voor hun plezier” of ten behoeve van hun persoonlijke ontwikkeling studeren, maar die tref je maar in een beperkt aantal disciplines aan. Voor de OU betekent dit naar mijn smaak dat ze haar onderwijs in een curriculaire context en diploma gericht moet blijven ontwikkelen en verzorgen.
Het lijkt er inderdaad op dat informatie- en communicatietechnologie tot nu toe ongekende mogelijkheden bieden voor flexibilisering van onderwijs en voor het ontbundelen van leerstof, onderwijs, examinering en certificering. Maar die mogelijkheden roepen vanzelfsprekend vragen op over nieuwe onderwijskundige structuur, curriculaire samenhang, begeleiding, samenwerking enzovoort. Vragen waarop waarschijnlijk goede antwoorden denkbaar zijn, maar zonder dat nu al vaststaat dat het karakter van het onderwijs daardoor wezenlijk zal veranderen.
Het is als met de schoolfilm die meer dan een eeuw geleden door Thomas Edison werd geïntroduceerd. Niet de technologie was het probleem, maar orde houden in het donker. Het lijkt belangrijk hier goed en volhardend onderzoek naar te doen, zoals dat gebeurd binnen Welten, het OU onderzoekinstituut voor leren, doceren en onderwijstechnologie. Binnen de OU worden de nieuwe mogelijkheden van onderwijstechnologie vooral ingezet om in ons afstandsonderwijs vormen van interactie, structuur, begeleiding en binding te introduceren. Activerende onderwijsvormen die tot nu toe aan het contact onderwijs waren voorbehouden.
Het traditionele, voltijds jeugd– en contactonderwijs zal voorlopig in Nederland de maat der dingen blijven. En de OU blijft daarbij de enige universiteit die zich volledig richt op het ontwikkelen en verzorgen van wetenschappelijk onderwijs dat online en in deeltijd kan worden gevolgd. Daar is blijvend behoefte aan, er zijn elk jaar weer duizenden studenten die zich voor het eerst inschrijven aan de Open Universiteit. Maar een wetenschappelijke studie naast werk of zorg is veeleisend en niet iedereen wil of kan aan die eisen voldoen. Daarbij zijn die eisen de afgelopen jaren alleen maar gestegen, vanzelfsprekend ook aan de OU.
Dat maakt het onrealistisch te veronderstellen dat de deelname aan het OU onderwijs de komende jaren scherp zal kunnen stijgen, tegelijk maakt het nodig dat de OU studenten goed ondersteunt en begeleidt. En als de OU zich zo beperkt en specialiseert heeft ze voldoende schaal en massa om zich te blijven ontwikkelen als hoogwaardige, gespecialiseerde universiteit. Ze is daarbij volwaardig onderdeel van en aanvulling op een publiek stelsel voor wetenschappelijk onderwijs dat zich nadrukkelijk op voltijd campus-onderwijs richt. Nauwe samenwerking met de andere universiteiten is daarom nodig.
Vier jaar geleden vond staatssecretaris Zijlstra het een brug te ver om te zeggen “wat wij gaan doen met de OU”. Inmiddels is dat veel beter aan te geven. We weten wat we doen met en bij de Open Universiteit.
Heel belangrijk is daarbij het besef dat het “wij” niet – zoals de staatssecretaris bedoelde – verwijst naar het politieke bestuur en het departement van OCW maar naar de OU zelf. Plannen van buiten hebben de OU niet veel goeds gebracht, daarvoor was de interesse steeds te vluchtig. Terwijl het al die tijd de academische gemeenschap van de Open Universiteit zelf is geweest die de OU heeft opgebouwd en die de OU de afgelopen jaren haar tweede kans heeft gegeven. Het zou daarom goed zijn als de OU haar eigen koers blijft bepalen, na nauwe samenspraak met anderen, dat wel.”
